З моменту законного або незаконного перетину особою, яка не має громадянства України державного кордону України, з метою набуття в Україні статусу біженця, виникає доволі об’ємний і водночас складний масив правовідносин між такою особою та Україною, від імені якої діють органи державної влади. Головними учасниками цих відносин є в першу чергу особа, яка намагається отримати статус біженця в Україні або особа, яка потребує додаткового захисту та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, на даний час функції такого органу виконує Державна міграційна служба України (далі по тексту – ДМС). На даний час саме ДМС приймає рішення про надання, втрату, позбавлення і скасування статусу біженця та інших форм захисту в Україні.

   Відносини між описаною вище категорією осіб та ДМС врегульовані законодавством України, зокрема Законом України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”. Даним Законом регулюються суспільні відносини у сфері  визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні.

  Водночас аналіз даного Закону дозволяє зробити висновок, що відносини між особою та ДМС побудовані на своєрідному заявочно-дозвільному принципі. Так, наприклад, ДМС приймає рішення про надання особі статусу біженця за заявою такої особи. Також потрібно зазначити, що рішення, які приймає ДМС по відношенню до заявника умовно можна розділити на дві групи позитивні (ті рішення, які містять певні позитивні наслідки для особи заявника, наприклад рішення про оформлення документів, рішення про надання статусу біженця) та негативні (ті рішення, які містять певні негативні наслідки для особи заявника, наприклад рішення про відмову в оформленні документів).

   Наслідки, які настають в результаті прийняття негативних рішень умовно також можна поділити на два види: матеріальні та процедурні. При цьому матеріальні настають у будь-якому випадку і полягають у недосягненні особою певних цілей, які вона ставить перед собою подаючи заяву про надання їй статусу біженця чи додаткового захисту. Процедурні наслідки негативних рішень полягають у оскарженні особою негативних рішень, відповідно процедурні наслідки можуть мати місце лише в тих випадках, коли особа вирішила скористатися своїм правом на оскарження.

   При цьому негативні рішення також можна розділити на дві групи: перша група негативних рішень – це рішення, які приймаються безпосередньо під час розгляду заяви (рішення про відмову в прийнятті заяви, рішення про відмову в оформленні документів, рішення про відмову в наданні статусу); друга група негативних рішень – рішення, якими усуваються наслідки прийнятих раніше позитивних рішень стосовно заявника або рішення про скасування прийнятих раніше позитивних рішень.

   В цій статті спробуємо розглянути негативні рішення ДМС, їхні підстави та способи оскарження.

  Аналіз Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” дозволяє виокремити такі види негативних рішень:

   1. Рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

  2. Рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо  визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

    3. Рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

    4. Рішення про втрату статусу біженця та додаткового захисту (частково негативне);

    5. Рішення про позбавлення статусу біженця та додаткового захисту;

    6. Скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

                          Підстави негативних рішень

    1) Рішення про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту:

- заявник видає себе за іншу особу;

- заявнику раніше було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо умови на підставі, яких заявнику було відмовлено раніше не змінилися;

- відсутні ознаки передбачені п.1 та п.13 ч.1 ст.1 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”, на підставі яких, заявника можна вважати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

   2) Рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо  визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту:

- заява є необґрунтованою, тобто відсутні ознаки передбачені п.1 та п.13 ч.1 ст.1 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”, на підставі яких, заявника можна вважати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- заяви містять характер зловживання, а саме: заявник видає себе за іншу особу або заявнику раніше було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, якщо умови на підставі, яких заявнику було відмовлено раніше не змінилися.

   Фактично бачимо, що підстави у відмові в прийнятті заяви до розгляду та рішення про відмову в оформленні документів однакові. Це обумовлено тим, що безпосередньо при прийнятті заяви до розгляду про наявні підстави для відмови може бути невідомо, і виявити їх можна вже на стадії попереднього розгляду заяви, коли вирішується питання про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

   3) Рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

   Слід пам’ятати, що наявність навіть позитивного рішення у питанні оформлення документів ще не означає, що заявнику присвоєно статус біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту. Позитивне рішення є лише передумовою цього в подальшому. Після прийняття позитивного рішення про оформлення документів протягом двох місяців, а за наявності до того підстав протягом трьох місяців, вирішується питання про надання заявнику статусу біженця чи додаткового захисту.

   По-суті в даному випадку підстава для відмови та ж сама, що і раніше - відсутність ознак передбачених п.1 та п.13 ч.1 ст.1 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”.

    Це пояснюється тим, що саме на цій стадії є найвища вірогідність того, що ці підстави буде виявлено. Оскільки саме при вирішенні питання про присвоєння статусу чи відмову в присвоєнні скрупульозно перевіряються та аналізуються всі обставини справи. Наприклад, за наявності певних сумнівів у достовірності тих чи інших даних, посадові особи органів ДМС можуть звертатися із запитами до Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України тощо. Тобто саме на цій стадії, у посадових осіб органів ДМС є достатня кількість повноважень, для того щоб виявити відсутність ознак передбачених п.1 та п.13 ч.1 ст.1 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”, в той час як на попередніх стадіях виявити цю відсутність значно складніше.

    4) Рішення про втрату статусу біженця та додаткового захисту;

   Особа втрачає статус біженця чи додатковий захист, у разі, якщо вона:

а) добровільно знову скористалася захистом країни громадянської належності (підданства);

б) набула громадянства України або добровільно набула громадянства, яке мала  раніше,  або  набула  громадянства іншої держави і користується її захистом;

в) добровільно повернулася до країни, яку вона залишила чи за межами якої перебувала  внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань;

г) будучи особою без громадянства, може повернутися в країну свого попереднього постійного проживання, оскільки обставин, за яких її було визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, більше не існує;

д) отримала притулок чи дозвіл на постійне проживання в іншій країні;

е) не може відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставин, на підставі яких особу було визнано біженцем або особою,  яка потребує додаткового захисту, більше не існує.

  Рішення про втрату статусу вважаємо частково негативним з наступних міркувань. Повністю негативним воно не може бути у зв’язку з тим, що в певних випадках підстави для втрати статусу можуть наставати з волі самої особи, так як це передбачено вище в пунктах а-в, д. Крім того згідно Закону, особа, за наявності підстав сама може подавати заяву про втрату нею статусу біженця чи додаткового захисту, тобто в такому випадку рішення ДМС про втрату статусу навпаки буде позитивним для заявника, в той же час, як це передбачено в пунктах г, е підстави втрати статусу можуть виникати і не з волі особи, в таких випадках особа має право наводити свої обґрунтування, в яких вона може вказувати на ті чи інші обставини, які не дозволяють їй повернутися в країну свого попереднього постійного проживання, чи користуватися захистом країни своєї громадянської належності. В той же час, наведені обґрунтування можуть не переконати посадових осіб органів ДМС, якими все рівно буде прийнято рішення про втрату статусу, в такому випадку це рішення буде негативним для особи, і може в подальшому оскаржуватися нею. Тому на нашу думку рішення про втрату статусу біженця чи додаткового захисту слід відносити до частково негативних рішень.

  5) Рішення про позбавлення статусу біженця та додаткового захисту:

особа позбавляється статусу біженця чи додаткового захисту в разі, якщо вона займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України за клопотанням органу Служби безпеки України, іншого органу державної влади.

    6) Скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту:

скасуванню підлягає таке рішення, яке було прийняте на підставі недостовірних відомостей чи фальшивих документів.

   Рішення про втрату або позбавлення особи статусу біженця чи додаткового захисту або  скасоване рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту надсилається такій особі, із зазначенням порядку оскарження.

                        Оскарження негативних рішень

   Закон України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” встановлює два способи оскарження негативних рішень: оскарження до центрального органу виконавчої влади що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту або оскарження в судовому порядку.

    На підставі аналізу ст. 12 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”, яка визначає способи оскарження негативних рішень, можемо поділити негативні рішення на два види за способами їх оскарження, а саме на альтернативні та безальтернативні.

   Альтернативними є рішення про відмову в прийнятті заяви, рішення про відмову в оформленні документів, оскільки такі рішення особа може на свій вибір оскаржувати до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту або до суду. Інші негативні рішення оскаржуються особою лише у судовому порядку, тобто за способом оскарження є безальтернативними.

    Виділяти негативні рішення із альтернативним способом оскарження нам дозволяє передусім зміст ч.1 ст. 12 згаданого абзацом вище Закону: „...можуть бути оскаржені в  установленому законом порядку до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, а також до суду у строки, встановлені цим Законом”. Як бачимо законодавцем, в даному законодавчому положенні, закріплено право особи оскаржувати рішення до центрального органу виконавчої влади, а також до суду, при цьому не зазначено, що оскаржувати рішення в судовому порядку можна виключно після відмови у задоволенні скарги центральним органом виконавчої влади (ДМС). Тому вважаємо, що особа, уразі прийняття щодо неї негативного рішення, може звертатися, за своїм вибором, відразу до суду.

    До центрального органу виконавчої влади що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту можуть оскаржуватися рішення: 1) про відмову  в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, 2) про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Строк оскарження таких рішень - п'ять робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову.

   Стосовно такого способу оскарження слід зауважити наступне: згідно Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" - рішення про відмову в прийнятті заяви та рішення про відмову в оформленні документів приймається центральним органом виконавчої влади що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту. Оскаржуються такі рішення також до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту. В даному випадку, на нашу думку слід враховувати положення Закону України „Про звернення громадян”, якими регулюється порядок оскарження рішень органів державної влади. Так, згідно ст. 16 Закону України „Про звернення громадян” - Скарга на дії чи рішення органу  державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку  підлеглості вищому органу або посадовій особі. Вважаємо, що дане положення підлягає застосуванню, по аналогії закону, у випадку оскарження рішень органів ДМС, наприклад рішення посадових осіб управління ДМС у області можна оскаржити до начальника такого управління, або у саму Державну міграційну службу України.

   В судовому порядку можуть бути оскаржені всі види негативних рішень органів ДМС. Право особи на звернення до суду передбачено в Конституції України, міжнародно-правових і внутрішньодержавних актах України.

    Якщо говорити про міжнародні нормативно-правові акти, які безпосередньо стосуються питань пов’язаних з біженцям, то передусім варто згадати Конвенцію про статус біженців 1951 р., ст. 16 якої закріплює право біженців на вільне звернення до суду на території всіх Договірних Держав та користування щодо права звернення до суду таким самим правом, що й громадяни, зокрема з питань юридичної допомоги та звільнення від забезпечення сплати судових витрат (cautio judicatum solvi).

   Стосовно негативних рішень із альтернативним способом їх оскарження варто зазначити, що ч.9 ст.12 Закону України „Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” встановлює, що особа має право у строк в 5 робочих днів з моменту отримання повідомлення про відхилення скарги про відмову в оформленні документів для вирішення  питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту оскаржити таке рішення до суду.

   До 1 вересня 2005 року спори щодо визначення статусу біженця вирішувалися за правилами цивільного процесуального законодавства. Починаючи з 1 вересня 2005 року такі спори розглядаються на у порядку визначеному Кодексом адміністративного судочинства на підставі п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності підпадають під юрисдикцію адміністративних судів.

   Справи щодо оскарження рішень органів ДМС підсудні окружним адміністративним судам відповідно до п.1 ч.2 ст.18 Кодексу адміністративного судочинства.

   Негативні рішення ДМС є за своєю природою актами індивідуальної дії (також слід пам’ятати, що такі рішення в жодному разі не можуть бути нормативно-правовими актами). Згідно ч.2 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України позивач має право самостійно визначати територіальну підсудність у адміністративних справах з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії. В даному випадку за вибором позивача справа може розглядатися окружним адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або окружним адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Проте, якщо позивач не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, справу вирішує окружний адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.

    Рішення окружних адміністративних судів у справі не є остаточним. Так, за правилами інституційної підсудності окружні адміністративні суди розглядають справи про оскарження негативних рішення ДМС як суди першої інстанції. Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення окружних адміністративних судів, які знаходяться у межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеляційному порядку як суди апеляційної інстанції.  Вищий адміністративний суд України переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.  Верховний Суд України переглядає судові рішення адміністративних судів за винятковими обставинами.

   Особі, яка вирішила скористатися одним із способів оскарження негативних для неї рішень слід пам’ятати, що при оскарженні рішень органів чи посадових осіб ДМС до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту чи оскарженні рішень суб’єктів владних повноважень їй обов’язково продовжується термін дії довідки про звернення за захистом в Україні на строк поки не буде прийнято остаточне рішення за результатами оскарження.

Спеціаліст І-ої категорії

Сколівського РУЮ                                          В.Л. Козич